到了自由时代，秘密委员会由50名贵族、25名僧侣和25名市民代表组成，代表当时人口百分之八十以上的农民，则被排斥在外。
由此可见，一个经过千辛万苦获得的高铁建设项目，土地征收的相关程序设置很难发挥应有的限权作用。为了实现与苏北的铁路联通，1995年扬州就委托中铁第四勘测设计院集团有限公司完成《新建铁路淮安至扬州线预可研报告》。
即使作为整体的高铁项目的公益性无可置疑，也不代表其必要性就一定没有争议，不代表高铁项目的具体走向、站点设置都是最优化且符合公共利益的。这既可以解释我国土地征收改革缓慢的原因，又为今后的改革提供了可能的思路。二是按土地利用年度计划，实行分批次征地。[20]参见周飞舟：《錦标赛体制》，《社会学研究》2009年第3期。为此，折衷的方案是总体保持现有的土地征收审批制度，将征地审批主体由国务院与省级人民政府改为国务院土地管理部门与省级人民政府的土地管理部门，即国土资源部与省国土资源厅。
[30]（2）有利于发挥法院对政府征地的审判监督作用。建设项目如果是由中央或省级人民政府审批或核准的，该建设项目的用地预审主体为国土资源部或省国土资源厅。然而，分批次征地并不涉及被征收土地开发利用的具体指向，决定国务院或省级人民政府是否作出征地决定的关键在于地方政府分批次征地申请是否符合土地利用年度计划，而分批次征地申请一旦获批，如何供地就由市县政府裁量。
二是按土地利用年度计划，实行分批次征地。另一方面，在现行土地征收前置程序、审批程序和实施程序中，行政权力的运行都呈现出高度的封闭性和单一性特征，既没有给社会公众太多的参与空间，也极力排斥立法机关、司法机关的介入。至于被征地的用途，有的公告并未提及，有的虽然提及但都是概括性地表述为工业用地、居住类用地、公共管理与公共服务用地、工矿仓储用地等。但是，当土地征收决定主体是国务院时，依据行政诉讼法的规定，被征收人对国务院作出的征收决定不服时，无法向法院提起行政诉讼。
新修改的《行政诉讼法》第12条第5项明确规定，对征收、征用决定及其补偿决定不服的，可以向法院提起诉讼。总体上看，分批次征地的主要环节有三个：一是土地利用年度计划能得到批准。
为此，需要中央政府施加必要的控制。通过上文分析，我们可以发现，我国的土地征收制度与域外的很多国家或地区存在很大的差别。而征收决定主体若为国土资源部，这一问题便迎刃而解。并且，征地是为项目服务的，而项目不一定都是为公益服务。
三是土地被征收之后的供地。但是，在政府与公众看来，该高铁项目的公益性是毋庸置疑的。[19]地方政府在很大程度上变成了追求指标和效率的公司，动员其所有能够控制的人力、物力和财力来实现经济高增长。[18]李建建：《中国城市土地市场结构研究》，经济科学出版社2004年版，第67页。
不少地方政府与公众对高铁项目可谓是翘首以待。至于征收之后，土地如何具体利用，则由市、县人民政府批准，无需上报上级政府，因此实践中市、县两级政府拥有很大的供地权。
2.改革土地征收审批权限主体。[26]邹爱华、娄明悦：《土地征收审批权配置完善研究》，《湖北大学学报（社会科学版）》2016年第1期。
在实践中，除按项目征地外，大多数的征收都是地方政府依据土地利用年度计划分批次报批。（2）在实践中，中央政府和地方政府在实际决策过程中常常把地方人大排除在项目的决策过程之外，这就排除了建立决策机制横向制约的前提条件。（1）毫无疑问，无论是公益性还是营利性的建设项目，都会存在决策上的风险。简言之，在地方领导的意志决心和项目核准的艰难紧迫性面前，法律法规对该项目土地征收的制约形同虚设。由此可见，土地征收能否进入申请报批环节，前提在于建设项目能否通过审批或核准。但是，从理论上讲，任何项目都是有风险的。
[13]然而，按照湛江当地媒体的描述钢铁既是眼下擎起全市工业的脊梁，也是将来走向海洋强市的必经之途。有必要从国家权力配置的层面来反思征地程序改革。
二是正式征地程序中的纵向权力配置，以两审批权限机关为主导。与此同时，政府投资与基础设施建设对促进国家经济发展具有十分重要的作用，某些重大投资本身就是中央政府一手主导的。
有的学者主张下放土地征收审批权限，[28]有的则主张实行两审批主体相分离的制度，国务院应成为唯一的土地征收审批主体。尽管从程序上讲这是明显违法的。
[12]参见《湛江市人民政府关于湛江钢铁基地工程建设用地征收土地和征地补偿安置方案的公告》。进入专题： 征地制度 纵向配置模式 。[30]同上注，第298～299页。以征地过程来看，一个建设项目列入计划后，国家拨款征收农民集体所有的土地，然后将征收的土地无偿划拨给用地单位使用。
如果说连淮扬镇高铁项目尚具有高度的公益特征，那么广东湛江钢铁项目则具有典型的营利性特征。事实上在分批次征地的整个过程中，各种利益的考量都是分割进行的：两审批程序考虑农地公益，方案补偿听证程序考虑被征地人利益，征地后的具体供地考虑项目利益。
[6]所以，从性质上看，备案管理并不属于行政许可，而更应该将其作为行政确认来看待。[27]参见《国土资源部办公厅关于下放部分建设项目用地预审权限的通知》（国土资厅发〔2013〕44号。
可以说，没有系统的利益衡量程序，征地补偿方案听证会也常常演变为被征地人利益最大化的博弈场。[15]参见祝之舟：《论农地的公益性及农地征收中的公益衡量》，《法律科学》2013年第2期。
所以，从这个意义上说，主导分批次征地纵向权力配置的实际上是土地利用年度计划的审批权和征地决定作出后的供地权。党的十八届三中全会决定明确提出：缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。这既可以解释我国土地征收改革缓慢的原因，又为今后的改革提供了可能的思路。此外，纵向权力配置并不能有效地限制地方政府的权力。
其中，土地利用年度计划与征地的审批主体都是国务院或省级人民政府。[19]参见周黎安：《中国地方官员的晋升锦标赛模式研究》，《经济研究》2007年第7期。
更为重要的是，发挥人大作为民意机关的作用，将地方人大作为建设项目的审批或核准主体，既可以对建设项目的公益性和必要性进行充分讨论，又可以对用地预审批所确定的拟征收土地等事项进行听证，听取利害关系人的意见。（3）项目建设单位向发展改革部门报送可行性研究报告，提出审查批准申请，发展改革部门审查通过后下达项目可行性研究报告批复文件。
在三要素中，征收程序最为重要，国家征地权的规范化也主要从征收程序着手。在对征地审批主体做出适当调整和准确界定土地征收审批行为性质的基础上，可以顺势把正当程序引入土地征收审批过程中。
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